Avrupa Birliği devam eden ekonomik krizini kendi yarattığı bir siyasi krizle ağırlaştırma tehlikesiyle karşı karşıya. 1998 yılından itibaren kendi para birimlerini terk ederek Euro’ya geçen 17 AB üyesi, geçtiğimiz yıl içerisinde güven krizleriyle sarsıldı. Bu yüzyılın ilk onyılında, piyasalar, AB’nin sınırında yer alan Yunanistan ve İrlanda gibi ülkelerin borçlarının, Almanya gibi birliğin çekirdeğini oluşturan ülkelerin borçları kadar sağlam olduğu varsayımıyla hareket ettiler. Ancak, Yunanistan’ın hile yaptığı ve İrlanda’nın mali durumunun sürdürülebilir olmadığı fark edilince, tahvil yatırımcıları piyasadan çıkmaya başladılar. AB, Euro Bölgesi’ne üye devletlere yardım için tahvil basıp para toplayabilen Avrupa Mali İstikrar Fonu’nu oluşturarak bu salgının yayılmasını (şimdilik) durdurdu. Avrupa Mali İstikrar Fonu, IMF ile birlikte, Yunanistan ve İrlanda’ya şimdiden, kısa vadeli ihtiyaçlarını karşılayacak kadar borç verdi.

Ancak bu gibi kurtarma girişimleri geçici önlemlerin ötesine geçemiyor.  Portekiz ve İspanya, ve daha az ölçüde Belçika ve İtalya, tahvil sahiplerinden gelecek baskılar karşısında hâlâ kırılganlıklarını koruyorlar. Portekiz’in önümüzdeki birkaç ay içinde 50-100 milyar Euro’luk destek alması bekleniyor. Ancak İspanya’nın da bir kurtarma paketine ihtiyacı olursa –ki bunun maliyeti 600 milyar Euro’yu bulabilir– Avrupa Mali İstikrar Fonu’nun elindeki 750 milyar Euro kısa sürede tükenecek demektir. Bu durumda, başta İngiliz, Fransız ve Alman bankaları olmak üzere, Euro cinsinden kredi açan belli başlı kuruluşlar, verdikleri borçların anaparalarında, “kırpma” denen ciddi indirimleri kabul etmek zorunda kalabilirler. (Bankaların vergiden kaçınma stratejileri bu tutarı büyütebilir, ancak Uluslararası Ödemeler Bankası’nın (BIS) tahminlerine göre, İngiliz, Fransız ve Alman bankalarının, PIGS –Portekiz, İrlanda, Yunanistan ve İspanya– kısaltmasıyla anılan kırılgan borçlu devletler grubu karşısındaki risk tutarı 2010 yılı ortasında 1 trilyon doların üzerine yükselmiş durumda.) Almanya’nın teşvikiyle, zorda olan ülkelerden bazıları, hükümet harcamalarında çok sert kesintilere giderek tahvil piyasalarını yatıştırmaya çalıştılar. Ancak pek çok ekonomistin de işaret ettiği gibi, bu önlemler tahvil sahiplerini paralarının güvende olduğu konusunda tatmin etmediği gibi, büyümeye de engel oluyor; tahvil sahipleri bu önlemlerin siyasi olarak sürdürülebilir olmadığından endişe ediyorlar. Gerçekten de, bu tedbirlerin Avrupa’nın siyasi birliğini baltalama olasılığı var.

Buna rağmen, Almanya harcamalarda daha sıkı kesintileri kurumsallaştırmaları için Avrupa ülkelerine baskı yapıyor. Şubat ayında, Fransa’yla birlikte Euro Bölgesi’nin söz konusu üyelerine “borç frenleri” yaparak, açık bütçe harcamalarında çok sert sınırlamalara gitmelerini önerdi. Almanya böyle bir sınırlamayı kendi anayasasına koymuş durumda; anayasadaki bu hüküm, uzun vadede ülkenin büyümesine faydası dokunacak türden olanlar da dahil, hükümetin açık bütçe harcamalarını ciddi bir şekilde kısıtlıyor. Mart başında, Euro Bölgesi’ne üye diğer 16 ülke, böyle borç frenlerini ya da bunlara denk sınırlamaları kanunlaştırmayı ve örneğin ülke anayasalarına dahil ederek, olabildiğince kalıcı ve bağlayıcı olmalarını sağlamayı kabul ettiler.

Ancak, kemer sıkmanın kurumsallaştırılması kısa vadede Avrupa ekonomilerine büyük zarar verecek; uzun vadeli sonuçları ise daha da kötü olacak. Avrupalı siyasetçiler, mali istikrar girişimlerinin başarısız olması halinde doğacak ekonomik sonuçlardan endişe ediyorlar. Siyasi sonuçlar konusunda ise çok daha fazla kaygı duymaları gerekir. Harcamalara getirilen bu sıkı sınırlamalar tahvil piyasalarını bir şekilde yatıştırsa bile, AB’nin iyice zayıflamış olan siyasi meşruiyetini büsbütün yok edecek.

Altın Kadar Kötü

AB bugün, hafiften kılık değiştirmiş bir tür altın standardına doğru sürüklenmekte. Altın standardı 1920’lerde büyük bir ekonomik yıkıma sebep olmuş, çok ağır ve istenmeyen siyasi yan etkileri beraberinde getirmişti. Bu sisteme göre, Avrupa devletleri döviz kurlarını sabitlemişlerdi. Ekonomik krizler sırasında, parasal düzensizliklerin ve talepteki şokların işsizliğe yol açabileceğini ya anlayamadıklarından ya da önemsemediklerinden, hükümet harcamalarını artırmaya yanaşmadılar. Sonuç, genel bir sefalet oldu. Hükümetler, ekonomik krizlere işsizliğin yükselmesine izin vererek ve ücretleri düşürerek karşılık verdiklerinden, uyum sürecinin yükünü işçiler üstlendiler. Barry Eichengreen’in bu dönemi anlatan klasikleşmiş Golden Fetters (Altın Zincirler) adlı kitabında gözler önüne serdiği gibi, Avrupa’da işçiler kemer sıkmayı destekleyen partileri oylarıyla iktidardan uzaklaştırma gücünü kazanınca, altın standardı da çökmeye başladı.  

Eğer Euro Bölgesi devletleri Almanya örneğini izleme hatasına düşerlerse, kısa bir süre önce benimsemeye karar verdikleri önlemler daha da sertleşecek. Berlin’in ilk başta diğer Avrupa ülkeleri için üstü kapalı biçimde model olarak önerdiği Almanya’nın borç freni, kemer sıkmayı anayasal bir zorunluluk haline getiriyor. Model, teoride, ekonomik açıdan zor zamanlarda belli bir esneklik öngörse de, pratikte açık bütçe harcamalarını mümkün olduğunca zorlaştırıyor: Bu sınırlama sadece Alman yasa koyucuların nitelikli çoğunluğunun oylarıyla gevşetilebiliyor. Ve uzun vadede büyümeyi teşvik edebilecek bile olsa, altyapı yatırımları gibi borçla finanse edilen yatırımlara imkân tanımıyor.

Diğer Euro Bölgesi devletleri Almanya modelini ya da buna yakın bir modeli benimsemeye başladıkça, kriz dönemlerinde mali teşviklerden yararlanmanın neredeyse imkânsız olduğunu görecekler. Ve para politikası zaten, dogmatik bir şekilde anti-enflasyon politikası izleyen  Avrupa Merkez Bankası’nın elinde olduğundan, bu ülkeler krizler sırasında ücretler düşerken ve işsizlik hızla yükselirken olan bitene seyirci kalmak dışında hiçbir şey yapamayacaklar. Çöken vergi gelirleri, hükümet harcamalarında çok büyük kesintiler, azalan ücretler ve fırlayan işsizlik ile İrlanda yeni Avrupa’da katı kemer sıkma önlemlerinin doğurduğu mutsuz sonucun tipik bir örneğini oluşturuyor.

Bu yaklaşımın uzun süre sürdürülmesi imkânsız. AB hiçbir zaman halk arasında büyük bir meşruiyete sahip olmadı: Pek çok seçmen AB’ye sadece en iyisini siyasetçiler bilir inancıyla razı geldi. Seçmenler bugün AB konusunda daha şüpheciler. Ve eğer Avrupa’nın daha fazla entegrasyonunun beraberinde daha fazla ekonomik sıkıntı getirdiğini düşünme noktasına gelirlerse, kuşkuları kemikleşerek ciddi bir hoşnutsuzluğa, belki de yabancı düşmanlığına bile dönüşebilir. İrlanda’nın yeni Maliye Bakanı Michael Noonan seçmenlere AB’nin Almanya lehine şikeli bir oyun olduğunu söyledi; İrlanda’nın önde gelen gazetelerinin başyazılarında Almanya’nın ırkçı emperyalizme geri döndüğü yolunda uyarılar yer alıyor. Ekonomik şoklar diğer AB ülkelerini vurdukça, bu devletlerdeki siyasetçiler de suçu yükleyecek birilerini arayacaklar.

Eğer AB ayakta kalacaksa, Euro Bölgesi krizine ekonomik bakımdan olduğu kadar siyasi bakımdan da sürdürülebilir bir çözüm üretmesi gerekecek. Bunun için, hem gelecekte ekonomik kriz çıkma riskini asgariye indirecek, hem de krizler çıktığında siyasi olarak sürdürülemez kemer sıkma önlemlerini benimsemekten kaçınacak uzun vadeli kurumlar yaratması icap edecek. Bu kurumlar, krizden en kötü etkilenen AB ülkelerine ekonomik istikrar için makul bir çıkış yolu sunarken, halen birlik içinde ekonomik tartışmalara yön veren Almanya’ya da, kendisinden daha zayıf devletleri sonsuza kadar kurtarmasının istenmeyeceği konusunda güven vermek zorunda.

Hâlâ 1980’lerin ve 1990’ların enflasyonuyla savaşmakta olan Avrupa Merkez Bankası bunu kabul etmeye yanaşmasa da, kısa vadeli çözüm açık. Çözüm şu üç önlemin bir defaya mahsus olmak üzere birlikte uygulanmasından oluşuyor: tahvil ve diğer finansal varlıkların piyasadan satın alınması, geçici olarak daha yüksek bir enflasyon ve ortak bir Avrupa tahvili çıkarmak suretiyle mali destek. Miktar itibarıyla rahatlama ve daha yüksek enflasyon uyum sürecinin sancılarını hafifletmeye yardımcı olacak, bir Avrupa tahvili ise daha zayıf Euro Bölgesi devletlerinin uluslararası piyasalardan para toplamasını sağlayacaktır. Bütün bu önlemler, Euro’ya, yol boyunca daha kapsamlı ve etkili reformlar gerçekleştirilmesine izin verecek kadar uzun bir süre destek sağlayacaktır. Başlıca Avrupa tahvili hamillerinin ya belirgin “kırpmalar” ile (fiilen, tahvillerinin değerine yapılacak indirimle) ya da enflasyon yoluyla maliyetlerin bir kısmını üstlenmeleri gerekecektir ki bu yüzyılın ilk yıllarında aşırı ölçüde borç verdiklerinden, bunu zaten yapmaları gerekiyor. Almanya söz konusu geçici yüksek enflasyonu deneyimlemekten hoşlanmayabilir, ancak bu bir defalık bir maliyet olacaksa, uzun vadeli kazanımın Euro Bölgesi’nde istikrar olacağı yönünde kendisine güven verildiği müddetçe, –sonuçlara muhtemelen katlanabilecektir.

İyi Günde, Kötü Gün İçin

Uzun vadeli etkili reformların kurumsallaştırılmasını sağlamak daha zor olacak. Almanya kendi büyük ölçekli mali teşvik paketini 2009’da benimsedi, ancak sistemin toptan çökme tehlikesi geçer geçmez, geleneksel Keynes karşıtı tutumuna geri döndü. Yine de, en azından doğru düzgün anlaşıldığında, Keynesyenlik var olan tek çıkış yolu.

Hem neredeyse tüm Keynes karşıtlarının, hem de malesef bazı Keynesyenlerin inandıklarının aksine, Keynesyenlik normal zamanlarda, AB’nin temel aldığı geleneksel bütçe dengesi kavramından daha az değil, daha fazla mali disiplin ister. John Maynard Keynes, kötü yıllarda talebi uyarmak üzere kullanılabilmeleri için iyi yıllarda bütçe fazlalarının biriktirilmesi gerektiğini savunmuştu. Bu ders, II. Dünya Savaşı’ndan sonra, Keynesyen sosyal demokrasinin altın çağında gayet iyi anlaşılmıştı ve ılımlı bir enflasyonun da yardımıyla Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) üyeleri kamu borçlarının GSYH’ye oranını büyük ölçüde azaltmışlardı. Bu yaklaşım, örneğin arz yanlı ekonomi politikalarını savunanlarda aşikâr olan, büyük bütçe açıklarının fırsatçı bir mantıkla desteklenmesiyle karıştırılmamalıdır. Aksine, “katı” Keynesyenlik, Euro’yu yöneten makroekonomik kuralların sorununun, bunların fazla sıkı ve fazla ayrıntılı olmaları değil, yeterince sıkı ya da ayrıntılı olmamaları olduğunu savunur. Keynesyen argüman bunun devamında, ekonomik büyüme yıllarında Euro Bölgesi’ndeki devletlerin makul bütçe açıkları vermelerine izin verilmemesi gerektiğini söyler; bunun yerine, bütçe fazlaları vermeye mecbur edilmelidirler. Bütçe fazlaları bundan sonra kara gün fonlarında saklanabilir; hükümet borçlarının ödenmesinde kullanılabilir; ya da ülkede borçların GSYH’ye oranı tatmin edici bir rakama geldiyse, kriz çıkması durumunda bir mali teşvik paketi için harcanabilir. Alman hükümetinin savunduğu bütçe yönetme modelinin aksine, bu yaklaşım, maliye politikasının yürütülmesinde hükümetlerin hareket alanını ortadan kaldırmaz ya da asgariye indirmez. Hükümetlere, ihtiyaç duyduklarında kullanabilmeleri için talep yönetme araçlarını peşinen verir.

Euro kriziyle baş etmek için katı Keynesyenliğe başvurmak, AB’nin ekonomik ve parasal birlik alanındaki kural ve uygulamalarında kapsamlı değişiklikler yapılmasını gerektirebilir. Bu, hem Euro’yu yöneten İstikrar ve Büyüme Paktı’nın (Stability and Growth Pact) şartlarının katılaştırılması, hem de bu kuralların uygulanmasını güçlendirmek anlamına gelecektir. İstikrar ve Büyüme Paktı’nın tüzüğü, mevcut haliyle, Euro Bölgesi devletlerinin bütçe açıklarını GSYH’nin yüzde üçünün altında, borçların GSYH’ye oranını ise yüzde 60’ın altında tutmalarını gerektiriyor. Sistem ekonominin kötüye gittiği dönemlerde yeterli esneklik sağlamıyor; her ne kadar, bugün pek hatırlamayı tercih etmeseler de , bundan birkaç yıl önce Almanya resesyondayken, Alman siyasetçiler bile bu şartları göz ardı etmişlerdi.

Daha etkili olabilmek için sistemin daha sıkı olması gerekiyor. İstikrar ve Büyüme Paktı, ülkelere işlerin iyi gittiği yıllarda bütçe fazlalarını bir tarafa koyma şartını getirecek şekilde güçlendirilmelidir. Hükümetlerin fazlaları çarçur etme eğilimi kalıcılık gösterdiğinden, AB düzeyinde yeni bir denetleyici kurum oluşturulmalıdır. Bu kurumun Euro Bölgesi devletlerinin ayrıntılı bütçe planlama bilgilerine ve diğer ekonomik verilerine erişimi sağlanmalı ve kurallara uymayan devletlere yaptırım uygulama yetkisine sahip olmalıdır. Böyle bir reform, Avrupa Konseyi’ne üye devletlerin bütçe politikalarına erişim sorumluluğu verecek olan, “Avrupa yarıyıl sistemi” gibi henüz değerlendirme aşamasındaki diğer önerilerle bütünleştirilebilir. Her üye ülkeden bir denetçinin yer alacağı yeni bir Avrupa bütçe denetçileri kurulu, üye devletlerin bütçe planlama süreçlerini değerlendirebilir ve gerçek kriz dönemlerinde kısa vadeli esneklik sağlayabilir. Kurum personeli Euro Bölgesi devletlerinin maliye bakanlıklarından sağlanabilir. Devletler ekonomik açıdan zora düştüklerinde, kurul basit çoğunlukla, sıkı mali kuralların altı aylık bir dönem için gevşetilmesine karar verebilir.

Yasal dayanağı şüpheli yarı resmi bir protokol olan İstikrar ve Büyüme Paktı’nın da AB’nin temel antlaşmalarına uygun bir şekilde dahil edilmesi gerekmektedir. Bu, Avrupa Adalet Divanı’nın AB organları ile üye devletler arasındaki anlaşmazlıklarda karar mercii olmasını sağlayacak ve paktın şartlarının uygulanmasına yardımcı olacaktır. Bu düzenlemeler, ülke hükümetlerine gerçek ihtiyaç zamanlarında esneklik tanırken, söz konusu hükümetlerin gerekçesiz açık bütçe harcamalarına da engel olacaktır.

Maliye politikasının böyle faal bir şekilde kullanılması, para ve maliye politikaları arasında koordinasyon gerektirmektedir. Bu ise, Avrupa Merkez Bankası’nın Euro’ya geçildiğinden beri olduğu gibi artık tamamen bağımsız olamayacağı anlamına gelmektedir. Mevcut haliyle, Avrupa Merkez Bankası yetkilerini paylaşmaya yanaşmamaktadır. Örneğin, Avrupa bankacılık sistemine sağladığı destekle giderek daha önemli bir siyasi rol oynamaya başlamış olmasına karşın, Avrupa Parlamentosu’nun üzerinde gözetim kurmasına direnmiştir. Avrupa Merkez Bankası para politikası ile maliye politikasını birbirine karıştırmaktan dikkatle kaçınmış, bunun yerine enflasyonu hedef almaya odaklanmıştır. Buna karşın finansal varlık fiyatlarındaki yükselişlerin önüne geçmeyi gene de başaramamış ve söz konusu fiyat artışları ancak sağlıksız yeni finansal ürünler üzerinde çok daha doğrudan bir kurumsal denetimle önlenebilmiştir. Hükümetler ile merkez bankaları arasındaki etkileşim kaçınılmaz olduğu ve Avrupa Merkez Bankası’nın rolü gitgide siyasi bir nitelik kazandığı için, bu organlar arasındaki yetki ilişkilerinin düzgün biçimde tanımlanması yerinde olacaktır. Avrupa Merkez Bankası, politikalarını seçilmiş ülke hükümetlerinin politikalarını baltalamayacak şekilde ayarlamaya daha istekli olmalıdır. Bu politikalar ekonomik bakımdan olmasa bile siyasi bakımdan gereklidir. Ulusal ekonomileri tahrip gücünün seçilmemiş teknokratların eline verilmesi, siyasi olarak katiyen sürdürülebilir değildir.

Bu tür aktif bir maliye politikası rejiminin kurulması, para politikasına aşırı bel bağlamanın faiz oranlarında yarattığı oynaklığı azaltacaktır. Faiz oranlarının manipülasyonu, 1980’li yılların sonundan bu yüzyılın ilk onyılının sonuna kadar devam eden ve “büyük ılımlılık” olarak anılan nispi ekonomik sükûnet döneminde enflasyonun istikrara kavuşturulmasına yardımcı olmuştu. Ancak uzun vadede, küresel mali krizde tüm sistemi yıkımın eşiğine getiren finansal varlık fiyatlarındaki balonların büyümesine katkıda bulunmuştu. Bu reformların en etkili olması için, aynı süreçte, üye devletler arasında sınırlı mali transferlere izin vererek ekonomik şokların asimetrik etkilerini dengeleyecek sınırlı bir mali birliğin oluşturulması gerekecektir. Bütçe fazlalarının katı Keynesyenliğin önerdiği biçimde yönetilmesi, Euro Bölgesi devletlerine krizlere karşı önemli bir tampon sağlama yönünde belli bir katkı sağlayacaktır. Ancak, Euro Bölgesi gibi kusurlu parasal birlikler, krizden en az etkilenen ülkelerden en çok etkilenen ülkelere zor zamanlarda geçici transferleri gerektirmektedir. Bu, Alman hükümetinin korktuğu gibi, AB’nin, tam mükellef bir federal sistemlerde görülen  yaygın mali transferlerinin olduğu bir “transfer birliği” haline gelmesini savunmak anlamına gelmemektedir. Fakat Euro Bölgesi, asimetrik şoklarla baş edebilmek için daha fazla kısa vadeli mali transferlere olanak vermelidir. Örneğin, bir ortak tahvil mekanizması, güçlük içindeki ülkelerin uluslararası piyasalardan para tedarik etmelerine ya da sözgelimi tarıma ayrılmış kaynakları bir kriz fonuna yönlendirmelerine yardımcı olacaktır. 

Manzaralı Bir Oda

Katı Keynesyenlik AB’nin ekonomik ve siyasi sorunlarının tamamını çözemeyecektir. Ancak, birliği bugün uyurgezer adımlarla yaklaştığı felaketten uzaklaştıracaktır. Bu yaklaşıma dayandırılacak yeni bir kurallar bütünü, hem Almanya hem de krizden en kötü etkilenen Avrupalı ortakları için siyasi olarak uygulama şansı olan bir çözümün temelini oluşturabilir. Sadece sınırlı transferlere izin verildiğinde, Almanya’ya har vurup harman savuran ortaklarını sürekli kurtarması gerekmeyeceği konusunda daha fazla güven verilebilir. Böyle bir yaklaşım, sıkıntı içindeki ülkelerin ekonomik şoklarla baş etmek için gereksinim duydukları mali hareket alanını olabildiğince genişletirken, Euro Bölgesi’nin uzun vadeli sürdürülebilirliğini de garanti altına alacaktır. Kısa vadede, zorla uygulanan kemer sıkma gibi katı Keynesyenlik de Euro Bölgesi’nin zayıf ekonomilerine gerçek uyum maliyetleri dayatacaktır; mali dengeye giden maliyetsiz bir yol yoktur. Ancak, söz konusu maliyetler tahvil sahipleri ile paylaşılır ve para politikasını bir defaya mahsus olarak gevşetmek suretiyle hafifletilebilirse, siyasi bakımdan kabul edilmeleri mümkün olabilir.

Ekonomik sorunlarına yoğunlaşarak ve bu sorunların siyasi sonuçlarını göz ardı ederek AB, kendini iflasın eşiğine getirmektedir. Kemer sıkmayı savunmak anlamsızdır. Ve AB kendi kurumsal zayıflığının siyasi sonuçlarıyla baş edemezse çöker. Hiçbir siyasi yapı, seçmenleri kendi başlarına uyum maliyetlerini tekrar tekrar omuzlamaya zorlayıp bir yandan da meşruiyetini korumayı bekleyemez. Altın standardı sırasında, ulus devletler bunu denediler ve başarısız oldular, ki o devletlerin bugün AB’nin sahip olduğundan çok daha fazla otoritesi vardı. Katı Keynesyenlik, ekonomik sıkıntı dönemlerinde uyumun siyasi maliyetlerini hafifletmek üzere mali disiplini esneklikle bütünleştirmenin bir yolunu sunuyor. AB liderleri bu öneriyi hiç vakit kaybetmeden kurumsallaştırmalıdırlar.

Bu içeriğin telif hakkı Foreign Affairs’e aittir. Foreign Affairs, Global İlişkiler Forumuʼna (GIF) bu içeriği tercüme etme ve GIF internet sitesinde yayınlama hakkını vermiştir. Foreign Affairs ve GIF bağlı kurumlar değildir. Foreign Affairs, GIF sitesinde yayınlanan içerikten sorumlu değildir, ifade edilen fikirler ile ilgili bir pozisyon aldığı sonucu çıkarılamaz. Aynı şekilde, GIF Foreign Affairs sitesindeki içerikten sorumlu değildir.